L’individuazione dei ruoli si configura come la prima fase del processo di gestione della sicurezza nella scuola.

Premessa

All’inizio dell’anno scolastico, caratterizzatospesso da un rilevante turnover del personale, tra gli adempimenti del dirigente scolastico senza dubbio vi è l’aggiornamento della documentazione della sicurezza e degli incarichi ad essa collegati.

Negli ambienti di lavoro i ruoli per la sicurezza, che troviamo elencati dall’art. 2 del D.Lgs. n.81/08, sono definiti partendo da un assunto fondamentale: soprattutto in realtà complesse e strutturate è impensabile che una sola persona, il Datore di lavoro, riesca a realizzare e supervisionare tutti i comportamenti atti a perseguire l’obiettivo della prevenzione e quindi entra in gioco la necessità di creare un’organizzazione con figure intermedie che si pongono tra il Datore di Lavoro e i lavoratori, e con consulenti interni e/o esterni a cui è affidato un compito ben preciso. Ecco quindi che l’identificazione di tali ruoli e la conseguente definizione dell’organigramma della sicurezza diviene un compito assai delicato e fondamentale, che in questo contributo si vuole approfondire alla luce del principio di effettività e del concetto di “investitura dal basso” richiamato da una recente sentenza della Cassazione.

1. La costruzione dell’organigramma all’interno del processo di gestione della salute e sicurezza nei luoghi di lavoro

L’art.2 sopra citato del T.U.S.definisce eidentifica i ruoli dei soggetti incaricati dell’attuazione e rispetto delle misure intese a prevenire infortuni e malattie professionali, e gli articoli successivi specificano i relativi obblighi, responsabilità e posizioni di garanzia.

Ogni datore di lavoro costruisce poi i suoi organigrammi,individuando con precisione a chi sono attribuiti questi ruoli.

In vari punti del T.U.S., tra cui l’art. 30, si insiste sulla creazione e sullo sviluppo di un vero e proprio Sistema della Gestione della Salute e della Sicurezza sul Lavoro (SGSL), come strategia fondamentale per assicurare una valutazione del rischio che non si limiti alla produzione sterile di un elaborato documentale, cioè il Documento di valutazione dei rischi, ma assicuri l’effettività di azioni, misure e risultati nel pro­cesso della prevenzione, e il loro mantenimento e sviluppo nel tempo.

L’organizzazione della sicurezza, dunque, a partire dalla strutturazione dei soggetti preposti ad essa, deve collegarsi strettamente con la gestione del processo, ovvero prevedere tutti i passaggi gestionali che essa richiede e che possiamo elencare in estrema sintesi come segue:

FASI GESTIONALI:

• individuazione di ruoli e responsabilità all’interno dell’ambiente di lavoro e delle singole unità che lo compongono (uffici, reparti, plessi scolastici);
• valutazione dei rischi;
• pianificazione di azioni e interventi;
• realizzazione di quanto programmato;
• monitoraggio e verifica dei risultati;
• adeguamenti in relazione all’esito delle verifiche nell’ottica del miglioramento continuo.

In questo percorso l’individuazione dei ruoli,cui è obbligato il datore di lavoro (ai sensi del T.U.S. art.28 c.2 lettera d), si configura come la prima fase del processo di gestione della sicurezza nella scuolae riguarda:

• La linea gerarchico/funzionale della sicurezza, formata dai soggetti destinatari di obblighi, tutti con una posizione di garanzia.Generalmente questi soggetti hanno tra loro, all’interno del luogo di lavoro, una di­pendenza gerarchica o funzionale; essi sono: il datore di lavoro, il dirigente, il pre­posto, il lavoratore.
• La linea collaborativa/consulenziale della sicurezza, formata dai soggetti esperti che collaborano con il datore di lavoro, che hanno obblighi e/o compiti o che vengono consultati; essi sono: il Responsabile del Ser­vizio di Prevenzione e Protezione (RSPP), l’Addetto del Servizio di Prevenzione e Protezione (ASPP), il Rappresentante dei Lavoratori per la sicurezza (RLS), il Medico competente (MC), gli Addetti alle emergenze (Primo soccorso e antincendio/evacuazione).Di questi, solo il MC occupa una posizione di garanzia.

La linea gerarchica ha essenzialmente un ruolo che possiamo definire di vigilanza sui lavoratori, di controllo del rispetto dei loro obblighi, mentre per la linea collaborativa il compito principale è la vigilanza sui rischi. Le due forme di vigilanza ovviamente si integrano e interagiscono per garantire la sicurezza ai lavoratori e alle cosiddette terze parti, come ad esempio, i genitori e tutti coloro che, per vari motivi, accedono ai locali scolastici, luoghi di lavoro.

Non mi soffermo sulle specifiche dei singoli ruoli(1) ma mi preme qui richiamare i principi per la corretta individuazione delle figure di garanzia della linea gerarchica, anche alla luce di una recente sentenza (Corte di Cassazione Penale, Sez. 3 – Sentenza n. 538 del 8 gennaio 2025).

In particolare,mi riferisco alle due figure di meno agevole distinzione, ovvero i dirigenti e i preposti, con compiti che possiamo così sintetizzare, alla luce delle definizioni contenute nell’art. 2 del T.U.S.

A) Il dirigente: organizza e vigila.

• Organizza: il potere organizzativo è proprio di colui che gestisce lavoratori, esercitando, anche di fatto, un potere dirigenziale che si esprime ad esempio, nel decide­re le procedure di lavoro, i tempi di lavoro, la distribuzione della attività, la gestione delle assenze, nell’impartire al personale ordini, istruzioni o direttive sul lavoro da eseguire e sulle misure preventive.

Tutte funzioni non attribuibili al preposto in quanto non supportate da corrispon­denti poteri d’intervento sui processi lavorativi complessivamente intesi (salvo nell’i­potesi di conferimento al preposto di idonea delega)

• Vigila: la funzione di vigilanza è propria del dirigente e anche del preposto.

In cosa si differenzia l’attività di vigilanza del dirigente da quella del preposto?

Quella del dirigente è una forma generalizzata di verifica del rispetto di tutte le misure di sicurezza imposte dalle norme e dei processi messi in atto in ordine alla sicurezza.

Ad esempio:

• richiedere con note scritte a tutti i soggetti del sistema prevenzionistico l’osservan­za degliobblighi previsti a loro carico;
• adottare idonee misure organizzative e procedurali. Ad esempio la richiesta di report periodici, colloqui informativi o riunioni;
• predisporre strumenti come check list, atti a far emergere eventuali prassi disap­plicative delle istruzioni ricevute tra i lavoratori, o violazioni delle norme o degli obblighi;
• qualora si verifichino situazioni non previste da cui possano derivare pericoli o rischi, il dirigente rivede le modalità dei processi lavorativi per tutelare la sicurezza.

B) Il preposto: sovrintende, vigila, controlla ed esercita un funzionale potere d’i­niziativa. 

• Sovrintende, vigila, controlla I tre termini utilizzati dalla norma nella definizione dell’art. 2 e nell’art. 19 del T.U.S. si esprimono concretamente in un’attività di vigilanza più mirata e diretta alle modalità esecutive della prestazione lavorativa nel luogo di lavoro anche con riguardo al singolo lavoratore, con riferimento all’osservanza del rispetto degli obblighi di legge, delle direttive, procedure e istruzioni di lavoro impartite dal datore di lavoro e dai dirigenti. A questo si aggiunge l’obbligo di segnalazione al dirigente o datore di lavoro di tutte le condizioni di pericolo di cui venga a conoscenza e di tutte le situazioni di non conformità. Anche con il termine “sovrintendere”, secondo il concorde orientamento della dot­trina e della giurisprudenza in materia, si indica l’attività rivolta alla vigilanza sul lavoro dei dipendenti pergarantire che esso si svolga nel rispetto delle regole di sicu­rezza. Sovrintendere richiede però un requisito preliminare, ovvero il possesso di una supremazia riconosciuta sugli altri lavoratori.
• Esercita un funzionale potere d’iniziativa: interviene presso i lavoratori per modificare i comportamenti non conformi, e presso le attività lavorati­ve con potere d’interruzione temporanea in caso di presenza di situazioni di pericolo.

Esempi ulteriori del funzionale potere d’iniziativa si trovano nell’articolo 19 del T.U.S., che tratta degli obblighi del preposto.

2. L’individuazione dei ruoli negli ambienti di lavoro: il principio di effettività e l’investitura “dal basso”

Nel T.U.S. èprevisto l’obbligo in­delegabile del datore di lavoro di valutare tutti i rischi, imponendo all’art. 28 che nel Documento di Valutazione dei Rischi il datore di lavoro stesso debba disegnare il sistema di gestione della salute e sicurezza sul lavoro, individuando “i ruoli dell’organizzazione aziendale che vi devo­no provvedere”. Tali ruoli sono da assegnare in via esclusiva a soggetti “in possesso di adeguate competenze e poteri”. Inoltre la Legge n. 215/2021 con l’artico­lo 18 c.1 lettera b-bis ha introdotto l’obbligo penal­mente sanzionato per il datore di lavoro/dirigen­te di individuare il preposto o i preposti per lo svolgimento quotidiano delle attività di vigilan­za stabilite dall’art. 19 del T.U.S.

Il principio di base per il corretto adempimento presuppone e consegue ad un accurato esame delle mansioni, delle deleghe e delle diverse sfere di responsabilità organizzativa o di vigilanza e con­trollo all’interno di ciascun istituto scolastico, rilevando i concreti ruoli esercitati da ciascuno nell’ambiente di lavoro.

Questo in conformità ai principi che governano l’ordinamento penale, per evitare l’indiscriminata, quasi automatica attribuzione dell’illecito a soggetti per il solo fatto di svolgere una determinata professione.

Tali principi, affermati nel tempo dalla giurisprudenza consolidata, trovano una sin­tesi nel PRINCIPIO DI EFFETTIVITÀ di cui all’art. 299 del D.Lgs. n. 81/08, che recita:

«Le posizioni di garanzia relative ai soggetti di cui all’art. 2, c. 1 lettere b) d) e) (datore di lavoro, dirigente e preposto n.d.r)gravano altresì su colui il quale, pur sprovvisto di regolare investitura, eserciti in concreto i po­teri giuridici riferiti a ciascuno dei soggetti ivi definiti».

Questo significa che la responsabilità di tali ruoli, penalmente sanzionati, rica­de e grava sui soggetti individuatiin rapporto al ruolo effettivamente ricoperto nell’ambito dell’organigramma aziendale, e alle mansioni effettivamente esercita­te, individuando così le figure di datore di lavoro, dirigente e preposto DI FATTO.

Ad esempio il “dirigente” in ambito prevenzionistico non è necessariamente colui che opera in base ad un contratto di lavoro subordinato con la qualifica di dirigente, ma è colui che, anche di fatto, svolge compiti di organizzazione e vigilanza assimilabili a quelli spettantiad un soggetto che ha il contratto di dirigente.

Viceversa, colui che ha il contratto di dirigente, ma non gestisce lavoratori, e non esercita effettivamente un potere dirigenziale, organizzativo in senso proprio, non è, ai fini del diritto penale del lavoro, un dirigente.

In quali circostanze diventa operativo il principio di effettività?

Posto che le figure di garanzia vanno individuate nel Documento di Valutazione dei rischi e in genere sono oggetto di provvedimento formale di nomina,in quali circostanze si procederà all’individuazione del titolare di fatto di una posizione di garanzia?

In caso di infortunio o violazione della normativa antinfortunistica, il principio di effettività opera a posteriori nell’indagine penaleper individuare i responsabili, nell’ipotesi in cui non sia sufficiente fare riferimento a incarichi / deleghe / nomine formalmente rilasciati.

Il difetto della preventiva individuazionefarebbe emergere anche l'ina­deguatezza dell'organizzazione della sicurezza, incapace di individuare a priori le posizioni e i compiti dei soggetti incaricati di poteri organizzativi o decisionali, oppure incaricati della vigilanza e controllo.

L’investitura “dal basso” secondo la Corte di Cassazione Penale, Sez. 3 – Sentenza n. 538 del 8 gennaio 2025

Come abbiamo visto, il principio di effettività stabilisce che, in caso di incidente o violazione, non è solo la nomina a determinare le responsabilità di datore di lavoro, dirigente o preposto ma è anche l’effettivo esercizio (consapevole o meno) di poteri decisionali, organizzativi,gestionali o di vigilanza e controllo tipici di queste figure.

A seguito della recente sentenza della Suprema Corte n.538 dell’8 gennaio 2025, viene richiamata all’attenzione anche un'altra modalità attraverso la quale un soggetto può assumersi il ruolo di garante di fatto: la posizione di garanzia può sorgere anche per “investitura dal basso”.

Questo concetto si applica quando, in base a prassi, accordi verbali non formalizzati e così via,un soggetto assume un ruolo organizzativo o di vigilanza/controllo su iniziativa dei colleghi/di altri lavoratori, ad esempio per decidere le turnazioni o la distribuzione di compiti.Si crea quindi una situazione di fatto in cui i lavoratoririconosconotale soggetto come punto di riferimento e fanno affidamento sulla sua azioneorganizzativa, di controllo e/o protettiva, che viene loro garantita in base alle effettive abitudini, agli accordi informali intercorsi o alla pratica quotidiana.

Nel caso trattato dalla sentenza citata, riguardante l’investimento sui binari del treno di un manutentore, la Cassazione ha respinto il ricorso dell’imputato A.A., dirigente del movimento della stazione, confermando quanto stabilito dalla Corte di appello, cioè che l’incidente doveva essere addebitato anche al comportamento omissivo colposo di A.A. in quanto, pur non avendo un obbligo formale in tal senso, avrebbe dovuto comunicare alla squadra stessa il sopraggiungere del treno che ben poteva verificare in ogni momento dal pannello elettronico presente nella propria cabina.

L’elemento decisivo nella vicenda è stato la prova di un effettivo accordo tra A.A. e la squadra di manutentori, ricavata dalle testimonianze:"…gliel'avevamo chiesto (a A.A., n.d.r.), … di informarci dei treni che sopraggiungevano..., visto che in stazione è la persona che fa transitare i treni... Ci eravamo messi d'accordo con il dirigente che doveva parlarci dei treni... nel senso dirci i treni che sarebbero transitati in quel luogo".

In forza di queste parole, la decisione di merito dei giudici ha osservato che tale "protezione" del dirigente del movimento della stazione sulla squadra operativa, non era regolata da norma, ma oggetto di una prassi, tale da far sorgere in A.A. una posizione di garanzia di fatto, inassenza di un analogo obbligo per fonte normativa.

Conclusioni

Le conseguenze dell’esistenza di ruoli di fatto, assunti di propria iniziativa o assunti per riconoscimento “dal basso” sono essenzialmente due:

• il garante di fatto potrebbe non essere consapevole di questa sua responsabilità, non essere stato formato per il ruolo esercitato in concreto e quindi non possedere gli strumenti adeguatiper garantire il corretto adempimento dei conseguenti obblighi ai fini della tutela prevenzionistica;
• nell’evento dannoso si avrà una duplicazione di responsabilità, la prima a carico del garante in ragione dell’incarico formalmente ricevuto, la seconda a carico del garante di fatto, sulla base dei compiti effettivamente svolti.

Per evitare quanto sopra,emerge la necessità di strutturare in modo puntuale l’organizzazione della sicurezza e di formare tutti i lavoratori sul principiodi effettività in modo che essi:

• prestino attenzione a non superare i limiti delle proprie mansioni e compiti ed essere consapevoli delle conseguenze che derivano dall’esercizio di fatto delle posizioni di garanzia, senza averne titolo;
• siano in condizioni di riconoscere e segnalare le situazioni che si creano di fattoal datore di lavoro, affinché provveda a integrare l’organigramma della sicurezza con investitura formale dove mancante o dove occorre e a fornire la dovuta formazione.

3. Suggerimenti operativi per l’individuazione dei dirigenti e dei preposti nella scuola

Nel mondo della scuola possono essere utili i seguenti suggerimenti operativi per l’individuazione dei dirigenti e dei preposti:

1) i soggetti con particolari funzioni: Direttore dei Servizi Generali e Amministrativi (DSGA) collaboratori, responsabili di plesso ecc. sono individuabili quali dirigenti o preposti non in via generalizzata, ma in base alle mansioni effettivamente svolte nella scuola (organizzative/di gestione del personale o di vigilanza e controllo) e alle even­tuali deleghe ricevute.

2) Definire in modo chiaro, nella direttiva al DSGA e nell’incarico ai collaboratori del dirigente scolastico o altri soggetti, oltre al dettaglio dei compiti assegnati relativi all’incarico stesso, anche le attribuzioni di ruolo per la sicurezza che l’incarico com­porta (se dirigenti o preposti, per quali categorie di lavoratori o studenti equiparati e i compiti richiesti).

Quando si nomina, ad esempio, un referente di plesso, la nomina dovrebbe essere accompagnata dall’esplicitazione dei compiti assegnati, e da eventuali deleghe, così da collocare correttamente il soggetto anche nell’organigramma della sicurezza. Ad esempio, un docente responsabile di plesso può avere assegnati compiti organizzativi e di gestione del personale, e pertanto in tal caso è individuabile come “dirigente” per la sicurezza, mentre un altro può avere solo compiti di vigilanza e controllo e pertanto in tal caso può essere individuato come preposto.

La funzione di controllo e sorveglianza dei lavoratori da parte del preposto, general­mente viene intesa con la circostanza che il preposto stesso possa essere fisicamente presente nel luogo di lavoro (nel caso della scuola nello stesso plesso) ove operano i suoi sottoposti, se non in modo ininterrotto, almeno in modo idoneo ad assicurare un controllo continuo ed efficace,che venga effettuato direttamente e personalmente. Nominare dunque prepo­sto un collaboratore del dirigente scolastico che non operi nel plesso dei suoi sotto­posti non è quindi una scelta ragionevole, in quanto il collaboratore avrebbe difficoltà ad esercitare la sua funzione di controllo sui lavoratori di un’altra sede.

3) L’individuazione nominativa, oltre che con atto di nomina/individuazione,va esplicitata e aggiornata ogni anno nell’organi­gramma della sicurezza contenuto nel DVR della scuola, da portare alla conoscenzadi tutto il personale.

Un possibile strumento da accompagnare all’atto di formalizzazione dell’organi­gramma della sicurezza e all’atto d’individuazione scritta è la direttiva del datore di lavoro, la cui finalità è quella di precisare gli obblighi generali e l’attività specifica del ruolo di dirigente o di preposto nell’ambiente di lavoro.(2)

4) Per le figure che sostituiscono il dirigente scolastico in caso di sua assenza, prevedere in tale occasione il ruolo di dirigente (se già non ce l’hanno) e la specifica formazione ai sensi dell’Accordo Stato regioni del 17/04/2025.

N.B

A seguire per ragioni di spazio proponiamo solamente i modelli di individuazione dei preposti e le direttive che può impartire il dirigente per l'espletamento delle funzioni. Per gli esempi di preposti e dirigenti nella scuola, per gli altri modelli che riguardano la nomina/individuazione e la direttiva del datore di lavoro si rimanda il lettore al testo curato da Antonietta Di Martino e Paolo Pieri - Salute e sicurezza nella scuola – Euroedizioni Torino, 2024