Limiti e tutela della privacy

di Anna Armone, esperta in Scienza dell'Amministrazione scolastica

La previsione originaria del fascicolo personale dell’impiegato pubblico era contenuta nell’art. 55 del Testo Unico dello Statuto degli Impiegati Civili approvato con DPR n. 3/1957 che prevedeva la distinzione tra fascicolo personale e stato matricolare.

La distinzione ormai desueta, così come le pubblicazioni dello stato di anzianità, è stata sostituita da sezioni del fascicolo di cui una riguarda gli atti soggetti a valutazione, le altre concernono gli altri atti e si dividono in sottosezioni per funzionalizzare il loro contenuto a particolari interessi (es. quello alla privacy rinvio) o a particolari utilizzi (come quello statistico). Si è passati da un fascicolo “monolitico” ad un Fascicolo Personale “flessibile” ove le informazioni contenute devono essere caratterizzate dalla loro accessibilità, dal rispetto della riservatezza (si pensi ai dati sulla salute) e dalla “partecipatività” del loro inserimento (si pensi al contraddittorio per gli atti di valutazione negativa).

Ma l’articolo più importante, ai fini del nostro discorso, è l’art. 29 del DPR n. 686/1957 attuativo del T.U. Impiegati Civili “Visione e Rilascio copie del Fascicolo Personale”. Esso costituisce il primo documento normativo ove si configura il diritto del Dipendente a prendere visione e copia di atti che lo riguardano detenuti dalla P.A.

“L'impiegato può chiedere all'ufficio del personale di prendere visione degli indici del fascicolo personale e può ottenere altresì che gli siano rilasciati a sue spese estratti dello stato matricolare o copie degli atti cui abbia diritto.

I criteri per la determinazione delle spese di cui al comma precedente sono stabiliti annualmente dal Consiglio di amministrazione in base al costo del servizio. L'importo è corrisposto dall'impiegato mediante applicazioni sulla domanda di marche da bollo da annullarsi a cura dello stesso ufficio del personale…”

L’intervento della l. 241/1990 sulla trasparenza amministrativa ed il diritto di accesso (art. 22 ss) hanno influenzato la gestione complessiva del fascicolo personale poiché è stato necessario intervenire sulla sua struttura e organizzazione al fine di rendere realizzabile e pienamente praticabile il diritto di accesso.

La giurisprudenza ha messo dei punti fermi sulla materia e, in particolare, relativamente

• all’individuazione del diritto all’accesso del dipendente “in re ipsa” a prescindere dall’interesse giuridicamente rilevante
• all’alternatività nella richiesta del riferimento normativo al DPR ’57 od alla L. 241.
• alla permanenza dell’esercitabilità del diritto di accesso al Fascicolo dinanzi al G.A. anche dopo la privatizzazione del P.I.

Individuazione del diritto all’accesso del Dipendente “in re ipsa” a prescindere dall’interesse giuridicamente rilevante

Deve riconoscersi, in via generale, la sussistenza dell’interesse del dipendente pubblico a prendere visione dei documenti e degli atti facenti parte del proprio fascicolo personale, posto che, per il solo fatto della loro presenza nel fascicolo, essi possono assumere rilevanza ai fini della carriera o della difesa (v. C.d.S., sez. IV, 8/9/1995 n.688).

La normativa applicabile nella fattispecie è costituita dagli artt. 22 ss., l. 241/90 e quindi le modalità di esercizio del diritto di accesso  debbono avvenire attraverso “l’esame” (art. 25, comma 1 l. cit. 241) di tutti i documenti contenuti nel fascicolo, senza distinzioni tra documenti registrati nell’indice e non (cfr. C.S., IV, sentenza già citata). “Non appare, infatti, contestabile che il pubblico dipendente sia titolare di una posizione giuridicamente tutelata in relazione alla conoscenza degli atti contenuti nel suo fascicolo personale, senza, tra l’altro, che ricorra la necessità per il medesimo di esternare espressamente la presenza di un concreto ed immediato interesse”.  In tal senso depone anche la sentenza n. 1862/2006 del TAR Lazio.

Premesso che, come è noto, i poteri del giudice amministrativo in materia di accesso non sono limitati all’annullamento del diniego o del silenzio, ma si estendono direttamente alla valutazione della spettanza o meno dell’ostensione del materiale documentale richiesto, va ricordato che la giurisprudenza amministrativa, pronunciandosi in relazione a fattispecie analoghe a quella ora all’esame, ha costantemente affermato che il pubblico dipendente è titolare di una posizione giuridicamente tutelata in relazione alla conoscenza degli atti contenuti nel suo fascicolo personale, in quanto potenzialmente muniti di rilievo amministrativo nel contesto dello svolgimento del rapporto di impiego, senza, tra l’altro, che ricorra la necessità per il medesimo di esternare espressamente la presenza di un concreto ed immediato interesse (cfr. da ultimo, T.A.R. Lazio, sede Roma, sez. I, 10 marzo 2006, n. 1862, e nello stesso senso, T.A.R. Marche, 11 ottobre 2002, n. 1138).

La stessa giurisprudenza ha anche chiarito che è, di conseguenza, illegittimo il silenzio dell’Amministrazione scolastica in ordine alla richiesta di un suo dipendente di visionare e ottenere copia del contenuto del proprio fascicolo personale, in quanto - quale che sia la ragione e lo scopo dell’accesso - si tratta di un diritto autonomo, del tutto indipendente dalle posizioni soggettive ordinariamente tutelabili in sede giurisdizionale, che, in ragione del rapporto in essere con l’amministrazione scolastica, legittima il ricorrente sia in sede procedimentale che processuale, attribuendogli un interesse giuridicamente rilevante dai contenuti sufficientemente concreti, attuali e personali (T.A.R. Lazio, sez. Latina, 4 gennaio 2007, n. 5).

Dinanzi al un diniego del dirigente scolastico che insiste su una richiesta analitica di documenti ai quali accedere, il dipendente scolastico può, pertanto, adire la Commissione per l’accesso presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri o direttamente il TAR. Il procedimento innanzi alla Commissione si svolge in tempi particolarmente rapidi e garantisce il rispetto del contraddittorio; le parti possono infatti essere udite anche personalmente senza necessità dell'assistenza del difensore.

La Commissione, in caso di accoglimento del ricorso, ordina all'amministrazione l'esibizione del documento richiesto, fissando, ove necessario, un termine perentorio. La presentazione del ricorso innanzi alla Commissione sospende i termini per il ricorso al Tribunale amministrativo regionale.

Alternatività nella richiesta del riferimento normativo al DPR ’57 od alla L. 241

La citazione della fonte attributiva del diritto di accesso può, dunque, essere sia l’art. 29 del DPR n. 686/1957 attuativo del T.U. Impiegati Civili che l’art. 22 della l. n. 241/1990. D’altronde si tratta solo di un’affermazione esegetica, poiché l’esercizio del diritto di accesso al proprio fascicolo personale è pieno e incondizionato.

Permanenza dell’esercitabilità del diritto di accesso al Fascicolo dinanzi al G.A. anche dopo la privatizzazione del P.I.

Si tratta di un caso di competenza del giudice amministrativo, nonostante la natura del diritto di accesso sia oramai acclarata come diritto soggettivo. Tale natura dovrebbe portare all’attribuzione della competenza del giudice ordinario.

Il Fascicolo personale e la Privacy

La distinzione che andremo a fare riguarda l’accesso a propri dati personali, contenuti in documenti all’interno del fascicolo personale dall’accesso ad interi documenti contenuti nel fascicolo personale.

Il regime della tutela della riservatezza riguarda il trattamento dei dati da parte della Pubblica amministrazione e ha come fine la loro protezione. Si intende, ovviamente, la protezione nei confronti di soggetti diversi dall’interessato cui i dati appartengono. Pertanto, bisogna innanzitutto individuare il caso in cui un soggetto voglia essere informato sull’esistenza di propri dati, della loro fonte e dell’uso che l’amministrazione intende fare.

L'art. 7 del codice della privacy consente all'interessato di ottenere la conferma dell'esistenza di dati personali che lo riguardano. D’altra parte l’interessato ha il diritto d’opporsi, in tutto o parzialmente per motivi legittimi al trattamento dei dati personali che lo riguardano, anche se pertinenti allo scopo della raccolta. Si deve, pertanto, trattare di dati personali, quali, ad esempio, nome del coniuge, numero di conto corrente bancario, iscrizione a partiti politici ecc.

Il garante ha più volte definito espressamente come dato personale "qualunque informazione relativa a persona fisica, persona giuridica …" ricomprendendo in tale ampia accezione ogni notizia, informazione o elemento che abbia un'efficacia informativa tale da fornire un contributo di conoscenza rispetto ad un soggetto identificato o identificabile.

In base alla definizione legislativa di dato personale devono essere considerate anche le valutazioni e qualunque altro elemento per sua natura soggettivo che vengano comunque oggettivizzati e divengano elemento distintivo del soggetto cui si riferiscono. Ad esempio, sono dati personali quegli elementi che derivano da un libero convincimento del datore di lavoro "valutatore" e promanano indubbiamente dalla sua persona, ma che non si possono considerare come espressione di conoscenze impermeabili all'accesso dell'interessato.

Le conclusioni ribadite dalla giurisprudenza hanno peraltro trovato da ultimo una ulteriore conferma nella Raccomandazione europea del 22 marzo 2001 nella quale, in riferimento a tutti i Paesi europei, si ricorda che "non sono dati personali soltanto le informazioni contenute nei registri anagrafici, ovvero quelle derivanti da fattori oggettivi passibili di verifica o rettifica, ma anche qualsiasi altro elemento, qualsiasi informazione o circostanza dotata di un contenuto informativo tale da contribuire alla conoscenza di una persona identificata o identificabile. Si possono pertanto rinvenire dati personali nelle valutazioni e nei giudizi soggettivi sulla condotta pregressa e futura, i quali di fatto possono comprendere elementi specifici dell'identità fisica, fisiologica, psichica, economica, culturale o sociale degli interessati. Ciò vale in pari misura anche se il giudizio o la valutazione sono sintetizzati attraverso un punteggio o una classifica ovvero sono espressi attraverso altri criteri valutativi".

Per la verifica dell’esistenza di tali dati non è necessaria l’esibizione del documento, ma basta una risposta esplicativa del responsabile del procedimento di accesso. Può però accadere che l’interessato non sia soddisfatto della risposta resa e allora può chiedere l’accesso all’intero documento ai sensi dell’art. 22 e seguenti della legge n. 241/1990.

Questo articolo riguarda dunque l’accesso a documenti amministrativi, contenuti, nel caso specifico, nel fascicolo del dipendente della scuola. Per documento amministrativo si intende " ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale" (art. 22, lett. C, l. n. 241/1990).

Nella richiesta di accesso si deve specificare se si intende prendere visione del documento, prendere in esame e avere rilascio di copia del documento, eventualmente in copia autentica.

Se sulla base del documento richiesto non risultano esservi dei controinteressati, il diritto di accesso può essere esercitato in via informale mediante richiesta, anche verbale, rivolta all'amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente.

Se sulla base del contenuto del documento si riscontra l’esistenza di controinteressati, la richiesta d’accesso deve essere formale (d.p.r. 184/2006). Si ritiene, peraltro, che l’esercizio del diritto di accesso al proprio fascicolo personale possa essere esercitato, generalmente, in via del tutto informale. Sono rari i casi in cui possano esservi controinteressati (ad esempio genitore che scrive una lettera di denuncia del docente). Proprio in merito a ciò, va ribadito che il pubblico dipendente ha diritto di ottenere l’accesso ad ogni documento che direttamente lo riguarda, compresi gli atti provenienti da terzi; tali atti, infatti, ove acquisiti al fascicolo personale, sono sempre potenzialmente muniti di rilievo amministrativo nel contesto dello svolgimento del rapporto di impiego (T.A.R. Campania, sede Napoli, sez. V, 10 aprile 2003, n. 3691). Si applica, in ogni caso, il concetto di “rango” del diritto sottostante la volontà di accesso rispetto al diritto del soggetto interessato (CdS 1882/2001; 2542/2002).

L’ 13 del d.p.r. 184/2006 prevede che le pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 22, comma 1, lettera e), della legge, assicurino che il diritto d'accesso possa essere esercitato anche in via telematica. Le modalità di invio delle domande e le relative sottoscrizioni sono disciplinate dall'art. 38 del dpr n. 445/2000, e successive modificazioni, dagli articoli 4 e 5 del decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio2005, n. 68 , e dal d.lgs n. 82/2005, e successive modificazioni. La procedura va regolamentata.

Relativamente all’esclusione del diritto di accesso al proprio fascicolo personale, non si ritiene esistano casi di esclusione, né tantomeno di differimento. Infatti, il D.M. n. 60/1999 del MIUR che regola l’esclusione del diritto di accesso, prevede all’art. 2 le categorie di documenti inaccessibili per motivi di riservatezza di terzi, intendendosi documenti di “soggetti terzi” e non del richiedente l’accesso. Il differimento, di cui all’art. 3 dello stesso decreto, è previsto in relazione a procedimenti amministrativi non ancora conclusi, i cui atti non sono ancora acquisiti a fascicolo personale dell’interessato.